Groningse hoogleraren: bestuursrecht is een plus voor Groningers met mijnbouwschade

De meeste mensen hebben weinig te maken met juridische procedures. En nog minder met de bestuursrechtelijke variant daarvan. Voor veel Groningers is het bestuursrecht ineens dichtbij gekomen door het nieuwe schadeprotocol en de TCMG. Wat betekent dat voor ze? We vroegen de Groningse hoogleraren bestuursrecht Kars de Graaf en Bert Marseille om antwoord.

De Graaf en Marseille zijn er goed voor gaan zitten op hun gedeelde werkkamer op de Rijksuniversiteit Groningen. Ze werken momenteel aan een Inleiding Bestuursrecht, een boek voor niet-juristen dat deze zomer moet verschijnen. Het interview is een welkome oefening. Ook deden ze onderzoek voor de Raad van de Rechtspraak naar 'Laagdrempelige procedure aardbevingszaken Groningen'. Niet alleen weten ze veel van bestuursrecht, maar dus ook in het licht van mijnbouwschade.

Er lijken veel misverstanden te zijn over het bestuursrecht en de bestuursrechter. Mensen vragen zich af of het een rechter is die vanuit de overheid werkt

Marseille: Nee, de bestuursrechter is net zo onafhankelijk en staat net zo los van de overheid als een strafrechter of civiele rechter. Het is wel zo dat bestuursrechter uitspraak doet over geschillen die burgers met de overheid hebben. Het is juist niet een rechter van de overheid, zou ik haast zeggen.

De Graaf: Ik denk dat het beeld een beetje is ontstaan door de zaken waarover bestuursrechters vaak uitspraak doen. Zoals geschillen over bestemmingsplannen. Het misverstand leeft zelfs onder civiele juristen. Die denken soms dat de bestuursrechter op een andere manier tot zijn oordeel komt als het gaat over de hoogte van de schadevergoeding. Maar in dit geval zal dat op precies dezelfde manier gebeuren als bij de civiele rechter.

Is de bestuursrechter wel gewend om te oordelen over schadevergoeding, net als de civiele rechter?

De Graaf: Sterker nog, sommige bestuursrechters zijn ook civiele rechter (geweest). Dus zo verschillend is het ook weer niet. En in veel zaken kan de bestuursrechter nu ook al schadevergoeding toekennen. Stel er is ten onrechte geen bouwvergunning verleend waardoor je als bedrijf schade hebt opgelopen. Dan kun je een schadeclaim indienen tegen de overheid vanwege die onrechtmatige beslissing. Het is een onrechtmatige daad van de overheid en omdat de bestuursrechter de zaak heeft behandeld, mag hij ook over de schade besluiten. Het zou ook vreselijk onhandig zijn als je dan eerst naar een andere rechter moet om je schadevergoeding te krijgen.

Schermafbeelding%202019-01-30%20om%2013.03.33.png

Wat is er nu eigenlijk bestuursrechtelijk aan de TCMG?

Marseille: De TCMG is een overheidsorgaan. Je hebt dus niet meer met de NAM te maken maar met de overheid. Als je het niet eens bent met het besluit van de TCMG, kun je bijvoorbeeld eerst in bezwaar bij de TCMG en daarna in beroep bij de bestuursrechter. Ook is de procedure voor schade-afhandeling, zoals in het nieuwe schadeprotocol staat, in grote mate op basis van de procedures in het bestuursrecht ingericht.

Waarom is het bestuursrecht een voordeel voor schademelders?

De Graaf: Het is ontzettend laagdrempelig, net als de eventuele daarop volgende procedure bij de bestuursrechter. Je hoeft niets te doen, maar alleen je schade te melden. Bij een civiele rechter moet je zelf bewijzen dat de schade is veroorzaakt door de NAM. Nu moet de TCMG zorgen dat er voldoende bewijs is om een besluit te kunnen nemen. En daarbij geldt ook het wettelijk bewijsvermoeden waarbij er een zwaardere bewijslast geldt als de schade niet aan mijnbouw wordt toegeschreven.

Heeft de TCMG dan de rol van de NAM overgenomen?

De Graaf: de TCMG is geen partij en heeft als overheidsorgaan zelf geen belang. De TCMG dient het algemeen belang. Een van de grootste voordelen is dus dat je als burger niet meer tegenover de NAM komt te staan en ook niet tegenover een vertegenwoordiger van de NAM. De NAM zal er als bedrijf, en haar advocaten zullen er vanuit hun rol, altijd op gericht zijn om de schadevergoeding zoveel mogelijk te beperken. De TCMG niet.

Marseille: Niet voor niets waren er weinig burgers die naar de rechter stapten. De procedure is duur, je hebt vaak een advocaat nodig en er is het risico dat je als burger ook nog voor die kosten opdraait. De NAM heeft meer kennis, ervaring en geld om de juridische procedure te voeren. De civiele rechter kan daar wel enigszins rekening mee houden, maar niet veel. In het bestuursrecht is dat anders. Dat is opgezet vanuit de gedachte dat de burger beschermd moet worden tegen een machtige overheid. Je kunt door de bestuursrechter ook niet veroordeeld worden voor de proceskosten van de overheid.

Hoe merken schademelders dat bij de TCMG bijvoorbeeld?

De Graaf: In een procedure bij de civiele rechter, kan de rechter besluiten om een onafhankelijke deskundige aan te stellen. De kosten daarvoor kunnen bij de verliezende partij terechtkomen. In het bestuursrecht is dat niet het geval. Bij het eerste besluit wijst de TCMG een onafhankelijke deskundige aan en de kosten daarvoor komen nooit bij de burger terecht. Deze deskundige is er ook voor jou als schademelder.

Marseille: En als iemand in beroep gaat na bezwaar, dan kan de bestuursrechter vervolgens ook nog een onafhankelijke deskundige aanwijzen. Ook die kosten zijn dan voor de Staat. Het enige financiƫle risico vormen de griffierechten om een procedure bij de bestuursrechter te kunnen starten. Die bedragen een paar honderd euro. Als je in het gelijk wordt gesteld, krijg je die vergoed.

Is het niet veel omslachtiger om een besluit te krijgen, zeker als je ook nog in bezwaar moet en beroep moet instellen als je het er niet mee eens bent?

De Graaf: Het verschilt in veel opzichten niet zoveel van het oude schadeprotocol. Onder het oude schadeprotocol, ging je eerst naar het CVW. Er werd een schade-opname gepland. En je kreeg daarbij ook standaard een contra-expert vergoed. Niet zelden was er daarmee sprake van twee schade-opnames, twee rapporten, discussie tussen schade-experts en dan een beslissing. En als je het niet eens was met de uitkomst, kon je naar de civiele rechter of naar de Arbiter. En ook dat kost tijd.

Marseille: Het hoeft dus niet omslachtiger te zijn, puur als je kijkt naar de opzet van de procedure. Als de TCMG in een individueel geval een verkeerd besluit neemt en een bestuursrechter vernietigt dat besluit, dan moet de TCMG voortaan in alle volgende gelijke gevallen op dezelfde manier besluiten, op grond van het gelijkheidsbeginsel. Voor die gevallen is een gang naar de bestuursrechter daarmee dus voorkomen.

Het zou dus op alle fronten beter moeten gaan dan onder het oude schadeprotocol?

Marseille: Ja, in de meeste opzichten in ieder geval wel. Vooral omdat het grootste probleem met het oude schadeprotocol de ongelijke positie tussen burger en NAM betrof. Maar met wel de kanttekening dat de Arbiter Bodembeweging wel een hele goede regeling was. De NAM volgde het oordeel van de Arbiter die als een soort rijdende rechter ter plaatse ging kijken. Ons onderzoek wees uit dat mensen daar veelal tevreden over waren. Ervoor in de plaats is nu de bezwaarprocedure gekomen. Het moet natuurlijk nog blijken hoe dat in de praktijk gaat werken. Het is vooral van belang dat iemand die in bezwaar gaat, het vertrouwen heeft dat de TCMG in de bezwaarprocedure echt onbevangen nog een keer naar het besluit kijkt.

De Graaf: Het protocol ademt in ieder geval een zorgvuldige besluitvorming. En dan zelfs met een plus door de inzet van de zaakbegeleider. En omdat expliciet geregeld is dat je invloed hebt op de keuze voor de onafhankelijke deskundige. Als je bij het UWV een arts krijgt toegewezen dan krijg je niet zo expliciet de gelegenheid om iets van de deskundige te vinden. Het is dus geregeld volgens de Algemene wet bestuursrecht met een plus. Tegelijk is een beslistermijn van 15 maanden wel erg lang. Of dat nou redelijk is, vraag ik me wel af. Hoe sneller, hoe beter, dat spreekt voor zich.

Hoe gaat de bestuursrechter naar de besluiten van TCMG kijken, denkt u?

De rechtbank Noord Nederland is bezig zich daarop voor te bereiden. Een ding is zeker, de eerste zaken die aan de rechtbank worden voorgelegd, zullen extra aandacht krijgen. Waarschijnlijk worden ze voorgelegd aan een meervoudige kamer met bestuursrechters en civiele rechters.

Voor zover jullie nu zicht hebben op de TCMG, wat kan er beter?

De opzet is goed geregeld, maar TCMG zal zich nog moeten bewijzen in de praktijk. Dat gaat met name om de snelheid waarmee meldingen kunnen worden afgehandeld. Op andere punten is het nog te vroeg daar veel over te zeggen. Wat wel direct een aanbeveling zou zijn is om na toekenning van de schadevergoeding ook na te denken over mogelijkheden om het schadeherstel voor burgers te regelen. Dan heb je hen echt helemaal ontzorgd, zoals dat heet. Het Besluit mijnbouwschade Groningen biedt TCMG daar nu geen ruimte voor. Dus dat zou een goede volgende stap kunnen zijn.